Deficyt budżetowy to kluczowa miara nierównowagi finansów publicznych, wpływająca na wzrost gospodarczy, poziom długu oraz stabilność systemu finansowego. W Polsce analizuje się go na kilka sposobów: jako deficyt budżetu państwa, deficyt całego sektora finansów publicznych, saldo pierwotne oraz saldo strukturalne. Podstawą pomiaru są metodologia ESA Eurostatu oraz dane Ministerstwa Finansów i GUS.
Deficyt budżetu państwa a deficyt sektora finansów publicznych
W potocznym języku „deficyt budżetowy” najczęściej odnosi się do budżetu państwa, czyli planu dochodów i wydatków rządu centralnego uchwalanego w ustawie budżetowej.
Główny Urząd Statystyczny definiuje deficyt jako ujemną różnicę między dochodami a wydatkami budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Gdy wydatki przewyższają dochody, powstaje deficyt. Jeśli dochody są wyższe od wydatków, występuje nadwyżka.
Z perspektywy Unii Europejskiej i metodologii ESA, czyli Europejskiego Systemu Rachunków, najważniejszy jest jednak deficyt całego sektora instytucji rządowych i samorządowych, określanego jako general government. Obejmuje on między innymi:
- budżet państwa,
- budżety jednostek samorządu terytorialnego,
- fundusze celowe,
- wybrane jednostki i fundusze znajdujące się poza budżetem centralnym.
W ESA 2010 deficyt jest ujmowany jako zadłużenie netto, czyli kategoria B.9. Oznacza ujemną różnicę między ogólnymi dochodami a ogólnymi wydatkami sektora instytucji rządowych i samorządowych w danym okresie. Dane te publikują Eurostat, GUS oraz Ministerstwo Finansów.
Najważniejsze różnice między deficytem budżetu państwa a deficytem całego sektora dotyczą następujących obszarów:
- Zakres instytucji – budżet państwa obejmuje przede wszystkim rząd centralny, natomiast sektor instytucji rządowych i samorządowych uwzględnia również samorządy oraz odpowiednie fundusze i jednostki;
- Metoda księgowania – budżet państwa jest prowadzony w znacznym stopniu kasowo, podczas gdy wynik sektora według ESA opiera się na zasadzie memoriałowej, uwzględniającej zobowiązania i należności niezależnie od momentu przepływu gotówki;
- Korekty konsolidacyjne – w wyniku całego sektora eliminuje się część transakcji wewnętrznych, aby uniknąć ich podwójnego liczenia.
Deficyt budżetu państwa podawany przez Ministerstwo Finansów może więc znacząco różnić się od deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazywanego przez Eurostat i GUS.
ESA 2010 – europejski standard pomiaru deficytu i długu
ESA 2010 to jednolity system rachunkowości narodowej obowiązujący w Unii Europejskiej. Precyzyjnie określa sposób ujmowania dochodów, wydatków, deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Podstawową kategorią jest B.9 – wierzytelności netto lub zadłużenie netto, wskazująca odpowiednio nadwyżkę albo deficyt sektora.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB jest jednym z najważniejszych kryteriów nadzoru budżetowego w UE. Unijna wartość referencyjna wynosi 3% PKB. W Polsce dane o deficycie i długu są publikowane przez GUS jako odrębne serie statystyczne.
Ministerstwo Finansów przedstawia kwartalne informacje o sytuacji fiskalnej zgodnie z międzynarodowymi standardami statystycznymi. Ułatwia to porównywanie wyników poszczególnych państw oraz prowadzenie nadzoru budżetowego w Unii Europejskiej.
Saldo pierwotne – polityka fiskalna bez kosztów obsługi długu
Saldo pierwotne pokazuje wynik finansów publicznych po wyłączeniu kosztów obsługi istniejącego długu, takich jak odsetki, dyskonto i prowizje. Pozwala dzięki temu oddzielić bieżącą politykę fiskalną od obciążeń wynikających z zadłużenia zaciągniętego w przeszłości.
W uproszczeniu zależność tę można zapisać następująco:
Saldo pierwotne = dochody publiczne − wydatki publiczne + koszty obsługi długu.
Ujemne saldo pierwotne oznacza deficyt pierwotny. Państwo wydaje wówczas więcej, niż uzyskuje z podatków i innych źródeł, nawet po pominięciu płatności związanych z obsługą długu.
Dodatnie saldo pierwotne wskazuje na nadwyżkę. Oznacza to, że część kosztów obsługi długu może być finansowana z bieżących dochodów, bez konieczności zaciągania dodatkowych zobowiązań.
Saldo pierwotne pozwala ocenić, czy bieżąca polityka fiskalna zmierza w kierunku konsolidacji, czy ekspansji, niezależnie od kosztów wcześniej zaciągniętego długu.
Saldo strukturalne – wynik oczyszczony z cyklu i działań jednorazowych
Saldo strukturalne pokazuje, jak mógłby wyglądać wynik finansów publicznych przy typowym poziomie aktywności gospodarczej, bez wpływu wahań koniunktury oraz operacji o charakterze jednorazowym.
W dokumentach instytucji unijnych saldo strukturalne określa się jako rzeczywiste saldo budżetowe skorygowane o komponent cykliczny, działania jednorazowe i inne działania tymczasowe.
Korekta obejmuje między innymi automatyczny spadek dochodów podatkowych podczas recesji, wzrost wydatków na zasiłki, duże prywatyzacje oraz dokapitalizowanie banków.
Saldo strukturalne służy do oceny trwałych tendencji w finansach publicznych oraz zgodności polityki fiskalnej ze średniookresowymi wymogami stabilności budżetowej.
Dług publiczny jako zasób, deficyt jako przepływ
Deficyt i dług to powiązane, lecz odmienne pojęcia:
- Deficyt – określa wynik finansów publicznych w danym okresie;
- Dług – oznacza skumulowaną wartość zobowiązań sektora instytucji rządowych i samorządowych na określony dzień.
W ujęciu ESA deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wpływa na zmiany długu. Zależność ta nie jest jednak bezpośrednia, ponieważ uwzględnia się również korekty związane ze zmianami aktywów finansowych, kursami walutowymi oraz różnicami między ujęciem memoriałowym a przepływami gotówkowymi.
Równoległa analiza deficytu i długu pozwala ocenić, w jakim stopniu bieżące niedobory finansowe przekładają się na wzrost zadłużenia państwa.
Finansowanie deficytu
Jeżeli w danym roku wydatki sektora publicznego przewyższają dochody, powstały deficyt musi zostać sfinansowany. Najczęściej wykorzystuje się następujące źródła:
- emisję obligacji i bonów skarbowych na rynku krajowym,
- emisję długu na rynkach zagranicznych,
- kredyty i pożyczki zaciągane w instytucjach finansowych,
- wcześniej zgromadzone wolne środki, na przykład na rachunkach budżetowych.
W kwartalnych informacjach Ministerstwa Finansów deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich prezentowany jest wraz ze źródłami finansowania. Obejmują one między innymi pożyczki krajowe, salda wynikające z zarządzania płynnością finansów publicznych oraz środki europejskie.
Takie zestawienie pokazuje, jaka część niedoboru jest pokrywana nowym zadłużeniem, a jaka przesunięciami płynności i wykorzystaniem istniejących zasobów.
Tożsamość sald sektorowych – ważna, ale niedowodząca przyczynowości
W rachunkach narodowych obowiązuje tożsamość obejmująca trzy podstawowe salda:
- saldo finansowe sektora publicznego,
- saldo krajowego sektora prywatnego,
- saldo sektora zagranicznego, na przykład wynik rachunku bieżącego bilansu płatniczego.
Salda te sumują się do zera. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma więc księgowe odzwierciedlenie w nadwyżkach lub deficytach pozostałych sektorów gospodarki. Nadwyżka oszczędności sektora prywatnego może odpowiadać deficytowi publicznemu, a saldo sektora zagranicznego może kompensować deficyt albo nadwyżkę państwa.
Tożsamość sald sektorowych ma charakter rachunkowy i sama w sobie nie dowodzi istnienia związku przyczynowego. Nie pozwala rozstrzygnąć, czy polityka fiskalna kształtuje poziom oszczędności sektora prywatnego, czy decyzje gospodarstw domowych i przedsiębiorstw wpływają na wielkość deficytu państwa.
Ustalenie kierunku zależności wymaga odrębnej analizy ekonomicznej, która uwzględnia politykę budżetową, politykę pieniężną, zachowania sektora prywatnego, strukturę gospodarki oraz otoczenie zewnętrzne.
Przyczyny deficytu – cykl, struktura i decyzje polityczne
Źródła deficytu można podzielić na cztery podstawowe grupy:
- Czynniki cykliczne – podczas spowolnienia gospodarczego spadają wpływy z VAT, CIT i PIT, a jednocześnie rosną wydatki na zasiłki, świadczenia społeczne oraz wsparcie rynku pracy. Deficyt może więc wzrosnąć bez zmiany stawek podatkowych i uruchamiania nowych programów;
- Czynniki strukturalne – wynikają z trwałego niedopasowania dochodów do wydatków, na przykład z niewystarczających wpływów podatkowych w stosunku do zakresu świadczeń publicznych lub z utrwalonych zobowiązań wydatkowych;
- Decyzje polityczne – zwiększenie nakładów na inwestycje infrastrukturalne i programy społeczne albo obniżenie podatków może prowadzić do deficytu nawet przy dobrej koniunkturze. W UE działania te ocenia się między innymi przez pryzmat ich wpływu na saldo strukturalne;
- Operacje jednorazowe i nadzwyczajne – restrukturyzacja sektora finansowego, duże inwestycje, prywatyzacje oraz wydatki związane z klęskami żywiołowymi mogą krótkookresowo zwiększać lub zmniejszać deficyt, choć nie muszą odzwierciedlać trwałego kierunku polityki fiskalnej.
Skutki deficytu i długu dla gospodarki
Deficyt i narastający dług mogą przynosić zarówno korzyści, jak i koszty. Ich wpływ zależy od skali zadłużenia, przeznaczenia pozyskanych środków oraz sytuacji makroekonomicznej.
Do potencjalnych korzyści należą:
- Stabilizacja koniunktury – podczas spowolnienia zwiększone wydatki publiczne mogą łagodzić spadek popytu i ograniczać wzrost bezrobocia;
- Finansowanie inwestycji publicznych – deficyt może wspierać realizację projektów infrastrukturalnych, edukacyjnych i badawczych, które zwiększają potencjał wzrostu gospodarczego;
- Tworzenie bezpiecznych aktywów – obligacje skarbowe są dla sektora finansowego ważnym instrumentem lokowania oszczędności i zarządzania płynnością.
Najważniejsze ryzyka związane z rosnącym deficytem i długiem to:
- Rosnące koszty obsługi długu – im wyższy dług i stopy procentowe, tym większą część budżetu pochłaniają odsetki, ograniczając środki dostępne na inne cele;
- Ryzyko naruszenia unijnych kryteriów fiskalnych – przekroczenie wartości referencyjnej 3% PKB dla deficytu może skutkować objęciem kraju procedurą nadmiernego deficytu i koniecznością przeprowadzenia korekty fiskalnej;
- Wzrost kosztów finansowania – utrzymujący się wysoki deficyt i dług mogą zwiększać premię za ryzyko oczekiwaną przez inwestorów oraz podnosić rentowność obligacji.
